无线电频率是一种有限的自然资源。近年来，随着社会经济的不断发展，各种无线电新技术、新业务不断涌现，并广泛应用于社会生活的各个领域，无线电频率资源紧缺的状况日益突出。此外，在电信市场日益开放的进程中，越来越多的经营者希望进入无线通信领域，参与市场竞争。因此，如何科学合理地分配有限的频率资源，如何促进无线通信业务领域的公平有序竞争，便成为各国通信行业主管部门需要共同面对的课题。


全球商用无线电


频率分配的主要方式


从全球范围来看，由于各国无线电通信业务发展的状况、运营格局、市场开放程度以及经济文化、法律制度等不尽相同，各国采取的分配无线电频率资源的方式也各有差异。目前，国际上分配频率资源的方式主要有直接指配、评选、拍卖等几种方式。在这些基本发放方式的基础上，又衍生出招标等混合发放方式。


政府部门直接指配频率资源


在电信市场不够开放、政府部门对电信业务进行垄断经营的时期，各国大都采用行政部门直接向运营商指配频率的做法。然而，随着各国电信体制改革的不断深化和电信市场的日益开放，电信市场需要不断引入新的竞争者，以行政手段、由政府部门直接指配商用频率的方式，已越来越不适应电信市场开放和业务发展的需要。因此，如今多数国家已不再由政府部门直接指配商用频率，只有极少数的国家依然采用这种方式。例如，在３Ｇ许可证发放中，欧洲小国如列支敦士登、摩纳哥等，由于其领土面积非常小，只有一家电信运营商，因此只能采用直接指配的方式；泰国则将频率许可证直接指配给传统的运营商（ＴＯＴ和ＣＡＴ），另外几张许可证仍要通过竞争的形式发放。


以市场机制分配频率资源


近几年来，那些市场开放程度较高的国家对一些通信业务经营者的数量已经不再限制，其经营许可证采用核准的办法，只要符合管制部门规定的申请条件，就可以获得电信业务经营许可证。 在无线通信领域，希望进入市场的竞争者不断增多，然而频率资源却十分有限。为了在频率资源的分配中最大限度地体现公平、公正、公开的原则，促进无线通信业务领域的市场竞争，许多国家便纷纷采取了拍卖和评选等以市场机制分配频率资源的方式。


拍卖


政府部门以公开竞价的形式，根据申请者为获取频率或许可证而支付的金额高低来确定中标者。


从２０世纪９０年代以来，新西兰、美国、澳大利亚等国对一些特定的无线电频段采取了以拍卖发放许可证的方式。目前，以拍卖方式分配频率的无线通信业务主要涉及蜂窝移动通信业务、宽带固定无线接入、寻呼业务等。在电信市场开放进程中，随着３Ｇ商用步伐的不断加快，许多国家面临的情况是，不仅本国的运营商希望得到３Ｇ许可证，国外的运营商也希望加入本国的３Ｇ运营。为此，去年以来，英国、德国等欧洲国家在发放３Ｇ许可证时，纷纷采用了拍卖的方式。


作为一种以市场机制配置资源配置的方式，拍卖具有公开、透明的特点，它可以避免直接指配的方式可能出现的不公正或腐败的现象，还可以为政府部门带来一定的财政收入，促进普遍服务的开展。然而，频率拍卖也会带来一些弊端。由于资金的多少被视为唯一的选择标准，少数资金雄厚的财团可能会有意抬高频率的价格，迫使小企业退出竞争；有的竞标者虽然拥有雄厚的资金，但缺乏电信技术支撑和网络运营经验，因而不利于业务的最终开展。尤其值得关注的是，由于在频率竞标中付出了高昂的代价，中标者必然将其打入到运营成本中，最终将转嫁到用户身上，导致运营者和用户双方的损失。


评审


又称评选、选秀或选美。这是针对多家申请者，以特定的行政程序和条件来决定频率及许可证获得者的方法。评选制通常由政府管制部门制订评审方法和依据，要求申请者提交申请书和相关资质资料，并组织评选委员会进行打分，经过评估，得分较高者即获得频率及经营许可证。


在评审制的基础上，衍生出了招标的方式，即申请者除了根据主管部门要求提交申请书和相关资料外，还需要对许可证报出相应的价格。在确定许可证获得者时，出价的高低也将作为参考因素。例如，在韩国３Ｇ许可证评选中，除了评估申请者的财务能力、技术能力和经营能力外，还要求申请者在１至１．３兆（万亿）韩元之间报价，出价的高低对评审结果有一定的影响。其实，从１９９４年以后，新西兰就开始尝试使用招标方式发放了部分无线电频率。印度、中国台湾也在１９９６－１９９８年间通过招标方式发放了第二代移动通信系统的许可证。


招标可以说是介于评审和拍卖方式中间的一种混合方式。招标的方式需要根据国家指定的标准收取许可证费或频率占用费，它不仅仅注重竞标者的经济实力，同时更注重运营者的网络运营经验、经营能力和服务水平，以及其应具备的长期发展潜力。


评审＋拍卖


在评审和拍卖方式的基础上，还衍生出了“评审＋拍卖”的方式，即先评审，后拍卖。如果直接拍卖，申请者数量可能比较多，各方面能力也参差不齐，有可能形成专业经营能力不强但资金雄厚的申请者获得许可证的结果。为保证许可证获得者都能具有相当的专业经营能力，政府管制部门首先确定一定的标准，对申请者进行资格评审，然后保留数量相对较少的申请者，再进行许可证的拍卖。由于许可证获得者仍是通过拍卖竞价来决定的，因此其本质上也属于拍卖的方式。


我国现阶段适宜采用


评选（招标）方式分配


商用无线电频率


从前面介绍的频率资源的分配方式来看，由政府部门直接指配频率的方式已不适应通信业务发展、促进频率有效利用和促进竞争的需要。在现阶段，拍卖的方式也不适应我国马上采用。由于频率拍卖存在一些明显的弊端，因此去年下半年以来，有的国家推迟甚至取消了拍卖，原本有意参与竞拍的企业也取消了竞拍计划。如今，在进行了３Ｇ许可证拍卖之后，英国政府正在积极寻求各种方式减轻３Ｇ许可证拍卖带来负面影响，从而保证第三代移动通信的健康、持续发展。对于我国而言，拍卖并没有太多实际的意义。我国的无线接入许可证是一种基础电信业务许可证，因此投标者必须满足《电信条例》中关于经营基础电信业务的要求，最基本的标准就是企业国有股份必须在５１％以上。要求国有企业将很大的一笔资金用于购买国有的电信资源没有太大的实际意义。因此，在我国现阶段采用评选（招标）方式分配无线接入系统的使用频率是适宜的。